Een concessie lijkt op een overheidsopdracht, maar is dat juridisch niet. Het onderscheidende kenmerk is de overdracht van exploitatierisico: de concessiehouder verdient zijn investering terug door het werk of de dienst te exploiteren, en draagt het risico dat de inkomsten lager uitvallen dan verwacht. Dit heeft vergaande gevolgen voor de procedure, de contractstructuur en de winstrategie van de inschrijver.
Concessies worden in de EU geregeld door Richtlijn 2014/23/EU. In België is de omzettingswet de wet van 17 juni 2016 betreffende de concessieovereenkomsten — een aparte wet naast die over overheidsopdrachten.
Het sleutelbegrip: exploitatierisico
Het verschil tussen een overheidsopdracht en een concessie zit niet in het voorwerp (het kan in beide gevallen om werken of diensten gaan), maar in de tegenprestatie.
Bij een klassieke overheidsopdracht betaalt de aanbesteder de opdrachtnemer rechtstreeks voor de prestaties. Bij een concessie krijgt de concessiehouder het recht om het werk of de dienst te exploiteren — en draagt hij het risico dat de exploitatie niet rendabel is.
Concreet: als een gemeente een zwembad laat bouwen en de aannemer betaalt voor de bouw, is dat een opdracht voor werken. Als de gemeente een ondernemer het recht geeft om een zwembad te bouwen én te exploiteren, waarbij de ondernemer zijn investering terugverdient via entreegelden, is dat een concessie voor werken.
Wanneer is er voldoende risico-overdracht?
De richtlijn eist dat een wezenlijk deel van het exploitatierisico wordt overgedragen aan de concessiehouder. Dit risico omvat:
Vraagrisico. De onzekerheid over het gebruik of de afname door eindgebruikers. Minder bezoekers in het zwembad, minder voertuigen op de tolweg, minder parkeerders in de garage — de concessiehouder draagt het gevolg.
Aanbodrisico. De onzekerheid over de kosten van de exploitatie. Hogere energieprijzen, onverwacht onderhoud, personeelstekort — de concessiehouder draagt de meerkosten.
De overdracht hoeft niet totaal te zijn. Een gedeeltelijke overdracht volstaat, mits de concessiehouder daadwerkelijk blootgesteld is aan de grillen van de markt. Als de aanbesteder alle risico’s afdekt via garanties, minimumvergoedingen of automatische compensaties, is er geen echte concessie maar een verkapte opdracht.
Twee soorten concessies
Concessie voor werken
De concessiehouder voert een bouwwerk uit en krijgt het recht om dat werk te exploiteren. Klassieke voorbeelden: tolwegen, parkeergarages, zorginstellingen met privaat gebruik, sportinfrastructuur.
Concessie voor diensten
De concessiehouder levert een dienst en wordt betaald via het gebruiksrecht, niet door de aanbesteder. Voorbeelden: exploitatie van een bedrijfsrestaurant, parkeerbeheer, energiediensten (ESCO-contracten), afvalbeheer.
De grens tussen beide volgt dezelfde logica als bij klassieke opdrachten: het hoofdvoorwerp bepaalt de kwalificatie.
De procedure: lichter maar niet vrijblijvend
Concessies volgen een lichtere procedure dan klassieke opdrachten, maar de basisprincipes — transparantie, gelijke behandeling, proportionaliteit — gelden onverkort.
Publicatie. Concessies boven de Europese drempel (5.404.000 € voor 2026-2027) moeten op TED worden gepubliceerd. Onder die drempel gelden de nationale publicatieregels.
Termijnen. De minimumtermijn voor het indienen van aanvragen tot deelneming is 30 dagen vanaf publicatie van de aankondiging. Voor de indiening van offertes is er geen vast minimum — de aanbesteder bepaalt een redelijke termijn.
Procedure. De concessierichtlijn schrijft geen vaste procedures voor zoals de openbare of niet-openbare procedure. De aanbesteder heeft meer flexibiliteit in het ontwerp van de procedure, maar moet de kernprincipes respecteren. Onderhandelingen zijn standaard toegestaan.
Looptijd. De looptijd van een concessie moet in verhouding staan tot de investeringen die de concessiehouder moet terugverdienen. Voor concessies die zware investeringen vragen (bv. infrastructuur), kunnen looptijden van 15, 20 of zelfs 30 jaar gerechtvaardigd zijn.
Gevolgen voor je winstrategie
Een concessie is een fundamenteel andere propositie dan een klassieke opdracht. Je offerte bevat een businesscase, niet alleen een prijs.
Financiering. De concessiehouder financiert doorgaans (een deel van) de investering zelf. Je offerte moet aantonen hoe je de financiering structureert — eigen middelen, bancaire lening, projectfinanciering — en hoe je de aflossing dekt uit de exploitatie-inkomsten.
Risicoanalyse. Documenteer welke risico’s je aanvaardt en hoe je ze beheert. Vraagrisico mitigeer je via marktonderzoek en flexibele pricing. Aanbodrisico mitigeer je via onderhoudsplanning en verzekeringen. Een heldere risicoallocatie versterkt je offerte.
Exploitatiemodel. Toon aan dat je exploitatiemodel realistisch is. Gebruik benchmarks, vergelijkbare projecten en conservatieve aannames. Een te optimistisch model ondermijnt je geloofwaardigheid; een te pessimistisch model maakt je offerte te duur.
Langetermijnvisie. Concessies lopen lang. Je offerte moet aantonen dat je organisatie in staat is om de dienst gedurende de volledige looptijd te leveren — inclusief personeelsbeheer, asset management en kwaliteitsborging over decennia.
Veelgemaakte fouten
De kwalificatie verkeerd inschatten. Als de aanbesteder het risico volledig bij zichzelf houdt (vaste vergoeding, gegarandeerde minimumafname), is het geen concessie maar een opdracht. De kwalificatie bepaalt welke wet van toepassing is en welke procedures gelden.
Het vraagrisico onderschatten. Optimistische projecties over bezoekersaantallen, parkeerders of afnemers leiden tot een exploitatie die niet rendabel is. Werk met scenario-analyses (basis, pessimistisch, optimistisch) en toon dat het model ook in het pessimistisch scenario overeind blijft.
De exit niet plannen. Bij het einde van de concessie moet de infrastructuur doorgaans in goede staat worden overgedragen aan de aanbesteder. Plan je onderhoudsinvesteringen over de volledige looptijd, niet alleen de eerste jaren.